排污许可证制度是国际通行的一项环境管理制度，是监管固定污染源排放的有效手段。环境保护部部长陈吉宁在2016年全国环保工作会议上提出，出台《污染物排放许可制实施方案》，在电力、造纸两个行业率先全面实施排污许可证管理。
中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。
在我国，排污许可证已推行20余年。笔者认为，全面实施固定污染源排污许可制度不能一蹴而就，应从典型行业如造纸行业入手，建立排污许可实施范本后逐步拓展。
要实现覆盖所有固定污染源的排污许可管理，必须在不断查明所有固定污染源排污情况的同时，分阶段、分类实施。
排污许可证中的污染物指标应体现环境质量改善需求和行业污染防治要求，具体包括全国实施总量控制的主要污染物、区域特征污染物和行业特征污染物。
排污许可制度不仅要规范固定污染源排污行为，更应实现对企业环境保护的全过程管理，具体通过排污许可的载明事项体现，具体内容包括企业生产工艺和产品、末端治理设施和环境管理要求等。
发放排污许可证只是排污许可证制度实施的起点，注重证后监管才能保障实施到位，达到应有的实施效果。
排污许可制度是未来固定污染源管理的核心，因此制度的建立要与现有固定污染源管理要求做好充分衔接。
1 为什么可从造纸行业入手推行排污许可?
为了确保排污许可制度具有代表性、普适性和可操作性，典型行业的选取可遵循排污量大、排污情况复杂、生产相对统一等原则。
从我国涉水工业特征来看，选取造纸行业较为合适。造纸行业是我国水污染重点行业。据统计，2014年全国造纸生产企业约4000家，数量不大，但其化学需氧量、氨氮排放量分别占全国工业排放量的18.7%和7.9%。造纸行业涉及废水、废气、固体废弃物等多种介质，排污方式包含直接排放、间接排放等。明确不同排污方式的环境管理技术方法，作为排污许可证实施范本，有助于固定污染源的环境管理。产生污染的造纸企业包括制浆、造纸、浆纸联合企业3种，其原料、生产工艺、产品类型相对统一，便于明确排污许可内容，有利于开展证照管理实践。
2 排污许可证核发管理需注重哪些问题?
推行造纸行业排污许可，需要注意以下问题：
一是分阶段、分类逐步实现固定污染源全覆盖。
将排污许可制度作为固定污染源管理的核心，应实现排污许可证全口径发放，同时确保发放许可证的统一性、公平性和易操作性，但我国目前环境管理尚未覆盖全部固定污染源。以造纸行业为例，全国第三次经济普查显示，造纸和纸制品企业法人单位为5.4万个，而环境统计按总排放量的85%计算，仅将4000余家纳入统计口径范围内。因此，要实现覆盖所有固定污染源的排污许可管理，必须在不断查明所有固定污染源排污情况的同时，分阶段、分类实施。对于造纸行业，可先从环境统计内的企业入手，开展排污许可证核发并总结成效。同时，结合工商注册信息，开展环境统计外造纸和纸制品企业的信息采集，并将其作为后续的发证对象。在发证过程中，还可以根据企业排污状况分类实施，对于制浆、造纸等污染物排放量大的企业可优先开展发放工作。而不涉及造纸仅生产纸制品的企业，其生产过程中污染物排放量很少，可暂缓发放或考虑予以豁免。
二是污染物指标及许可内容应体现行业特点。
排污许可证中的污染物指标应体现环境质量改善需求和行业污染防治要求，具体包括全国实施总量控制的主要污染物、区域特征污染物和行业特征污染物。全国实施总量控制的主要污染物应纳入排污许可污染物指标。区域特征污染物的确定可基于环境质量改善目标结合行业排放的污染物确定，如造纸行业排放标准中的总氮、总磷等指标。行业特征污染物指标主要依据行业排放污染物毒性、排放量来选取，同时还要考虑监测能力等管理支撑水平。造纸行业排放标准中的AOX、二噁英等指标均为氯漂白化学制浆工艺的特征污染物，但现有监测水平无法满足日常监管。尤其是二噁英，对检测和化验能力要求很高，全国有资质的二噁英监测机构较少，费用较高，难以针对所有含有漂白化学制浆工艺的造纸企业开展监测。一方面，可考虑实际情况逐步将其纳入管理;另一方面，倒逼尽快提升AOX、二噁英监测、管理能力水平，满足环境质量要求。
排污许可内容主要用于明确对固定污染源污染物排放的具体要求，包括排污限值和排污方式，与排污许可证的载明事项应有所区分。排污限值包括污染物允许排放浓度和允许排放量两类。其中，允许排放浓度依据造纸行业执行的排放标准确定各项污染物项目的浓度限值。允许排放量可先通过标准进行确定，再根据受纳水体的环境质量改善需求最终核定。造纸废水的排污方式包括直接排放和间接排放。对于直接排放的造纸企业，污染物允许排放量可根据企业产能、单位产品基准排水量、排放浓度等予以确定;对于废水排入集中式污水处理厂的造纸企业，其污染物允许排放量可与集中式污水处理厂协商后确定。在根据标准确定排放量之后，应进一步与受纳水体的环境质量改善需求衔接。环境质量不达标的，可采取等比例削减等方法对初次允许排放量进行计算得到最终允许排放量。同时，允许排放量还应注意地区差异，如江苏太湖流域、广东珠三角地区均实施特别排放限值，因此其排污许可量应参考《制浆造纸工业水污染物排放标准》(GB 3544-2008)相关要求确定;山东出台了《造纸工业水污染物排放标准》(DB37/336-2003)，其境内造纸企业排污许可量应据此确定等。在排污方式方面，造纸企业废气无组织排放暂时难以监管，可暂不纳入许可内容;废水排放应明确是直接排放还是间接排放，并注明排放去向。
三是许可证的载明事项应体现全过程管理。
影响企业排污的因素贯穿于生产和末端治理的始终。因此，排污许可制度不仅要规范固定污染源排污行为，更应实现对企业环境保护的全过程管理，通过排污许可的载明事项体现。具体内容包括企业生产工艺和产品、末端治理设施和环境管理要求等。
造纸行业产品相对单一，主要包括制浆、造纸、加工纸、纸制品等，其不同产品、不同原料、不同生产工艺的产排污情况巨大。以水污染物为例，漂白木浆单位产品化学需氧量排放量约是本色化学木浆的两倍，瓦楞纸的单位产品化学需氧量排放量约是木浆的1/10。因此，在载明事项中应针对造纸企业生产过程标明产品种类、产能、生产工艺、原料种类等内容，并对碱回收生产线等主要减污、排污环节单独列出。末端治理是确保企业按证排污的关键环节，在许可证中主要明确企业的治污能力、治污工艺等内容。有条件的地区还应将管理部门对造纸企业提出的其他环境管理要求载入许可事项，一方面，用于指导企业治污和按证排污;另一方面，为环保部门现场监督检查提供依据。具体内容包括碱法化学制浆企业建设碱回收装置、铵法制浆企业建设木质素回收装置、化学制浆企业实施无元素氯或无氯漂白工艺等。
3 如何保障许可证制度实施到位?
发放排污许可证只是排污许可证制度实施的起点，注重证后监管才能保障实施到位，达到应有的实施效果。目前，我国固定污染源管理还存在监管能力不足、处罚力度不够等问题，企业违法排污成本低，偷排、漏排时有发生。
造纸是排污重点行业，应纳入证后重点监管范畴。对于造纸行业环境管理，环境保护部先后发布了《制浆造纸行业现场环境监察指南(试行)》、《制浆造纸企业环境守法导则》等，并推行了造纸行业主要水污染物排放量全口径核算。各地环保部门可基于国家要求，采用现场检查、书面核查等方式，制定对造纸企业强化检查、加密抽查的规则。造纸企业应及时公布产品产量、污染物排放量、排放浓度等信息。
应积极推进造纸行业排污许可管理信息平台建设，对排污许可流程进行信息化管理，设置守法和执法数据库，及时有效地掌握企业的守法、违法情况。并采取相应措施，纠正、处罚企业违法行为，实现造纸行业排污全口径电子化管理。
对于造纸企业无证排污或违反排污许可证要求排放污染物的行为，可以通过建立具有震慑力的惩罚制度，督促造纸企业按证排污。如责令造纸企业停产、关闭，制定企业诚信黑名单，限制其抵押贷款，实施高额度罚款等。同时，应强化环保主管部门尽职免责，避免企业发生环境污染事故，环保部门先承担责任的情况发生。
4 许可证制度和现有固定源管理制度怎样有效衔接?
排污许可制度是未来固定污染源管理的核心，因此制度的建立要与现有固定污染源管理要求做好充分衔接。
首先，全面落实环境保护部和国家发改委联合印发的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》([2015]92号)。许可证的发放要与生态环境功能区相一致，自然生态保护区、生态功能保育区等禁止发证，生态环境功能区要求高的区域应严格发证。排污许可证中特殊要求应遵循各要素功能区的质量标准与排放标准，并根据功能区的要求严格执行、监督和落实造纸行业排污许可证。
第二，造纸行业排污许可制度应与环境影响评价制度相衔接。造纸企业新建、改建、扩建项目获得环境影响评价批复后，即对其核发排污许可证，以批复的排放量作为许可排放量核定的主要依据。核发的排污许可证应当包括建设期、试运行期及正式投产运行后的全部管理要求，包括污染物排放种类、浓度、数量、排放方式、去向、时限等要求，以及对主要生产工艺、规模、原辅材料性质、燃料品质、原燃料使用方式、污染物治理设施的运行要求和监测要求等。同时规定建设项目的建设期限和试运行期限。
第三，造纸行业排污许可制度应与排污权有偿使用和交易衔接。开展排污权交易的记录应当在排污许可证中予以载明，载明内容应包括交易前后的许可排放量和浓度变化、环境管理措施变化等内容，做到实时、动态调整。
第四，造纸行业排污许可制度应与排污收费制度、环境统计制度和环境执法等衔接，将排污许可日常管理中的实际污染物排放量作为排污收费、环境统计和环境执法的重要依据。