24H值班热线：
13911266424
行业研究、市场调研、数据咨询：010-65212236
投资咨询、工程咨询、上市咨询：010-65226153
补贴、电价、指标分配、限电、用地政策、分布式和领跑者，听国家能源局人士详解这些光伏关键词
来源: 作者: 2016-1-25
光伏领域的形势是机遇和挑战并存。世界上从全球能源的发展趋势来看，能源变革现在已经是在如火如荼的展开，这是不可逆转的，而且可再生能源逐渐成为能源转型新增电力装机的一个主力。英国关闭了境内所有的煤矿，宣告英国持续三百年的煤炭工业结束，结束了它的煤炭工业史；同时还宣布从现在开始到2025年，逐渐的关闭境内燃煤电厂，这种迹象很清晰得表明能源转型现在是在加速。
同时一些发展中国家，在没有进入到工业化，或者后工业化的阶段，就已经开始重视可再生能源的利用，如巴西、印度这些国家都是发展中国家，但是他们现在也逐渐用可再生能源去填补它的能源的缺口。
从全球范围来看，可再生能源替代化石能源的步伐是在加快。据初步统计的数字，今年全球光伏发电新增装机5000万千瓦，增速大概是15%到16%，光伏发展面临一个很好的机遇。
中国的能源变化中，光伏发展来看依然是机遇很大。国家能源局及其他多个部门已经统计了2015年最终的数字，可能近期就会公布。今年到2015年底，光伏发电累计装机容量是4300万千瓦，新增量大概就是15GW,累计量已经超过了德国，成为全球第一。规模上，中国连续三年装机都是超过一千万千瓦，提前完成“十二五”规划目标。其实我们最早的“十二五”规划，光伏发电目标只定了两千万千瓦，但是根据发展形势的要求，我们2013年调整了一次目标，调整到了3500万千瓦，即使调高了很多，现在依然超额的完成任务。
这里有个比较有趣的问题，到十一月底的时候，我们今年新增装机容量只有1150万千瓦，我们当时得2015年的新增装机可能能到1300万到1400万就不错了，但是没想到最后一个月一下新增了大概几百万千瓦。这里面我们也在想原因到底是什么，其实从国家政策来看，调整电价的时间节点是在2015年—2016年之间，后来考虑到冬季的施工难题，就把时间特意调整到2016年的6月30日。我想可能这可能有企业自身的考核要求，可能也有一些地方有地方性补贴的政策驱动。
总之，国内这几年光伏发展非常快。再看“十三五”规划目标，目前的规划目标是到2020年达到1.5亿千瓦（150GW），这个目标还要跟规划司等其他部门进行协调，最终的数字还没有确定下来。我们预计最终目标会再在1-1.5亿千瓦范围。不管最终结果如何，每年平均装机大概都在1500到 2000万千瓦之间，这个数字对光伏产业的支撑应该还是有力度的，光伏产业发展未来前景依然能够看好。
在两个机遇的同时，光伏产业也面临着诸多的挑战。
电价补贴拖欠的挑战
第一个挑战是光伏的电价补贴政策。我们认为现行的补贴政策可能是不可持续的，从我们自身来看，即使从行业管理部门来看，这个补贴政策依然是有些问题。光伏发电行业这两年因补贴问题受到不小影响，2013年9月份后到现在新并网的电站机组都没有享受到补贴。
这件事我们大家在座的各个企业、各位同仁们都要感谢中国光伏行业协会和光伏专委会，他们牵头联合了很多的光伏企业，向中央政府汇报并获得批示。目前补贴的问题已经见到效果，可再生能源电价附加的标准已经从1.5分提高到1.9分。这个力度虽然与我们的预期还要差很多，但确实是一个进步。
第六批可再生能源补贴目录的工作已经启动，但就一些细节还存在不同的意见，实施办法还在讨论之中。第六批补贴目录不久就会下发各地，让各地填报项目。但大家应该也很清楚，1.9分的附加远远不够解决光伏电站被拖欠的补贴。
目前，统计到2015年底光伏发电项目累计拖欠补贴大概有400亿。即使按照2016年1.9分的新标准来征收，每年能征收不到700亿，只有大约600亿左右。这个数字的计算是这样来的：全年用电量是5-5.5万亿度，征收范围中不包括居民电量和农业电量，而且自备电厂的征收率也比较低，最终大概征收率只能覆盖到所有用电量的70%。按照以前标准，1.5分的电价附加下大概每年能征收500亿，新提高标准以后每年也就是六百多亿的资金。所以到2016年底征收完毕，也只能够解决到2015年底之前的新能源项目。
希望大家能够清楚，在现行补贴政策下，补贴的拖欠在未来一段时间内可能会存在。估计普遍拖欠时间有一年左右，即2015年并网的项目，可能2016年底才能够进入补贴目录。希望大家要做好心理准备。
限电的挑战
第二个挑战，限电。现在光伏弃光现象已经非常明显。据统计，2015年全年弃光电量大概是40亿。2015年全国光伏电量是400亿，弃光比例是10%。弃光最重的两个地方，是甘肃和新疆，甘肃的弃光率31%，新疆的弃光率是26%。入冬采暖季到了以后，弃光率更加严重。在2015年12月的统计中，新疆的弃光率达到59%，宁夏的弃光率达到39%。这个弃光情形到2016年不仅难以缓解，并且很可能更加恶化。
给大家几组数字，2015年全社会用电量增加只有0.6%，但电力装机增长速度是10%。2015年全年新增装机1.3亿千瓦，不仅没有降低，反而是历年来新增装机量最大的一年。其中火电装机新增加6000多万千瓦，风电大约3200万千瓦，光伏1500万千瓦，但是火电的装机增幅依然很大，火电新增装机增长速度也达到了将近8%。
从现在供需来看，2016年西部地区的弃光情况一定是更加明显。有人可能认为西部地区在新建外送通道，现在各级“十三五”规划中提出很多外送通道的建设。但外送通道能否解决西电东送、新能源消纳的问题能否解决？我们并不乐观。为什么？因为在能源生产和消费的新常态下，现在中东部地区也不缺电，以往缺电的大省，如广东、浙江等，现在他们本省的平均火电利用小时数也只有4000小时左右。从这个供需来看，中东部地区接受外来电力的意愿越来越低，没有那么高的积极性。所以协调外送通道的难度也越来越大。
所以，如果体制机制不发生大变革，西部地区弃光现象也将持续。特别是最近刚调整了光伏上网电价，一类地区降了一毛钱，二类地区降了七分钱，因此一类地区、二类地区电站的经济性越来越差。因此光伏市场很可能向中东部调整。
中东部地区的土地问题
中东部光伏市场也面临挑战。中东部地区未利用土地少，土地成为中东部开发光伏电站的重要约束。特别是近期国土资源部联合六部委印发的五号文件中规定，如果光伏发电项目占用农地，要完全要按照建设用地来处理。这样的一刀切操作对光伏电站开发是致命的打击，中东部地区未利用地非常少，大多数都是农地、林地。
（下文中有更详细的针对土地问题的介绍）
国家能源局未来的光伏工作方向
为了解决这些挑战，我想给大家汇报一下国家能源局采取的一些措施，或者是我们一些工作的方向。“十三五”期间我们认为最主要的任务是加速技术进步和成本降低，尽早摆脱对补贴的依赖。未来有以下五个工作方向。
一、配合发改委价格司做好逐渐电价下调工作
光伏电价调整征求意见稿文件出台时，是有一个五年电价调整表，每年都直接列出来，但国家能源局与发改委价格司沟通后，决定只列第一年（2016年）。但是以后的电价降价幅度可能比之前征求意见稿中的电价还要大，因为按征求意见稿，到2020年一类地区的电价还要六毛多，但按我们现在的想法，一类地区到2020年一定要降到6毛钱以下。
起初对电价调整，出于保护行业的考虑，对于一类地区的电价下调一毛钱我们还是有一些想法的。但后来我们觉得电价必须进行一个调整，从外界的反应来看，大家也很清楚。关于西部光伏电站，有个说法，电站转让两次后还有利润可赚，这是外界对我们光伏电站的一些评价。连财政部价格司都认为我们的降价力度不够，认为光伏电站太赚钱了，特别是在2014、2015年很多的行业都已经处于亏损，或者是濒临亏损的情况下，光伏行业还能看到两位数的毛利率，所以价格司认为必须进行一个降价。
从行业自身来看，我认为应该有动力面对电价下调，无论从赢得国际市场，还是在国内跟传统能源最终形成竞争力看，都应该降电价。所以要对自己狠一点，一次性降了一毛钱。最终国家能源局同意了价格司的做法。
另外要避免行业大起大落的状况，如光伏电站规模突然减速、刹车，这对制造行业可能会有较大影响。所以我们整体考虑了行业的稳定发展后尽量适当控制电站开发节奏。争取用更少补贴，更小的规模，把电价先降下来。国家能源局做了测算，如果按“十三五”期间平均每年按照匀速开发，每年大概1800—2000万千瓦，到2020年累计需要的补贴近4000亿。这是一个很大的数字。如果按照先慢后快的节奏进行开发，补贴总额会降到3000亿左右。如果展望到2025年、2030年，这两种模式的差距就更大。
二、推进领跑者计划
关于领跑者计划，国家能源局将会同工信部，把前端制造业和后端应用联动起来，通过市场应用加速先进技术产品应用，推动技术进步。自2015年5月份出台了相关文件，6月份推出第一个先进领跑者的基地，从目前实施效果看，达到了预期目标。首先确实通过竞标选择了一批具有投资能力、技术能力的大企业入驻，应该能引领技术进步；另外项目中采用了业内先进产品。
2016年领跑者基地还会做几个，但单批还是与纳入到2016年的整体规模分配，国家能源局仍为决定。同时也请工信部电子信息司彭红兵副司长跟国家能源局一起，对领跑者的技术指标进行定期调整。2015年多晶、单晶组件入门门槛效率分别是15.5%和16%，，领跑者效率是16.5%和17%，这些数字都定期调整。
此外，还要加强监管力度，由于电价调整时间节点在2016年的6月份，因此上半年组件会非常紧俏，很多落后产能可能开工了。这些落后产能到底能不能达到先进技术门槛，应该进行全面核查，要保证电站中能够用到质量合格的组件。
